Наказе Екатерина утверждает, что единственной возможной для России формой власти является самодержавие, как по обширности страны, так и потому, что одной власти лучше повиноваться, чем многим господам, и «Россия есть европейская держава». Итак, по мнению Екатерины, древняя Россия жила с чуждыми нравами, которые следовало переделать на европейский лад, потому что Россия страна европейская. После осуждения Наказа напечатано было менее четверти того, что она составила. Возражения избранных ею цензоров были направлены на то, что было либерально и не соответствовало русским нравам. Цензура заставила Екатерину отказаться от напечатания весьма важных для нее частностей. Уступчивость Екатерины в деле составления Наказа доказывает ее зависимость от окружения в первые годы правления и несоответствие ее личных воззрений взглядам, которые она высказывала официально.

Наказ, сокращенный и выдержавший цензуру сотрудников Екатерины, после опубликования произвел сильное впечатление и в России, и за границей. Во Франции он был даже запрещен. Наказ содержит 20 глав (две главы 21, 22 о полиции и о государственном хозяйстве Екатерина приписала к Наказу уже в 1768 году) и более 500 параграфов. Наказ, как того и хотела Екатерина, есть только изложение принципов, какими должен руководствоваться государственный человек, пишущий законы.

Деятельность комиссии

Рассмотрим вопрос разработки подробностей нового законодательства. Для составления нового кодекса манифестом 14 декабря 1766 г. были созваны в Москву представители сословий и присутственных мест. Их собрание получило название «Комиссия для сочинения проекта нового уложения». Основания для представительства были различны: одни части населения посылали представителей от уезда, другие — от провинции, третьи — от отдельного племени, четвертые — от присутственного места; одни избирали посословно (дворяне и крестьяне), другие — по месту жительства (горожане-домовладельцы, инородцы). Частновладельческие крестьяне совсем были лишены права представительства. Не было и прямых представителей духовенства. На время пребывания в комиссии депутат обеспечивался казенным жалованьем и должен был привезти в Москву инструкцию от своих избирателей с изображением их нужд и желаний. Эти инструкции получили названия депутатских наказов, а Наказ Екатерины стал называться «большим Наказом». Депутаты навсегда освобождались от казни, телесного наказания и конфискации имения, за обиду